Cambios acelerados en Guatemala: datos y evidencia para examinar en profundidad las transformaciones que están sucediendo en los territorios del país

 

El Informe Nacional de Desarrollo Humano (INDH) “Desafíos y oportunidades para Guatemala: hacia una agenda de futuro. La celeridad del cambio, una mirada territorial del desarrollo humano 2002-2019”, publicado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Guatemala, insta a conocer y observar la magnitud y diversidad de los acelerados cambios que están ocurriendo en el país y en sus territorios en materia de desarrollo humano, desde un enfoque estructural.

¿Cuáles han sido los cambios más significativos entre el 2002 y 2019? ¿Cómo se están viviendo esas transformaciones en los diversos territorios que conforman el país? ¿Cuáles son las dinámicas que están configurando y acelerando esos cambios? Estas son algunas de las preguntas que inspiran este Informe.

Este informe está organizado en siete capítulos, en los que podrá conocer en profundidad sobre el desarrollo humano en los territorios y los factores que lo moldearon entre 2002 y 2019. Para llevar a cabo esta investigación se produjo, recolectó y analizó variada información cuantitativa y cualitativa. Se exploraron las evoluciones de novedosos indicadores de desarrollo humano y de carencias para los 340 municipios del país. Para ese efecto, se construyó un Índice de Desarrollo Humano Municipal (IDH-M), a partir de datos censales para el 2002 y 2018, y un Índice de Privaciones Multidimensionales (IP-M) para el 2018. Además, se analizaron cuatro territorios que muestran diversas facetas de los cambios que experimentó el país en los últimos 20 años: los Cuchumatanes, el Altiplano Centro Occidental, los municipios que conforman el denominado “Corredor Seco” y las Tierras Bajas del Norte.

El informe también profundizó en el análisis de factores asociados a los cambios en el territorio: la urbanización y las transformaciones en los espacios rurales, la aceleración de la movilidad humana y en particular de la migración irregular hacia Estados Unidos, el impacto del cambio climático en las condiciones de vida y en la sostenibilidad de los ecosistemas, así como los grandes desafíos que se deben encarar en el uso y acceso a recursos naturales. 

“Los diversos territorios que componen Guatemala han experimentado profundos cambios en los últimos veinte años. Han sido transformaciones relevantes que muestran una sociedad diversa, multicultural y dinámica que avanza y se adapta, mientras enfrenta la persistencia de problemas estructurales de pobreza, desigualdad y falta de oportunidades. La celeridad e importancia de estos procesos para el desarrollo humano del país es la primera gran conclusión de este Informe”, explicó Armando Ortuño, Asesor General del PNUD en Latinoamérica y el Caribe.   

El informe aporta análisis y recomendaciones para contribuir y alentar procesos deliberativos y de análisis acerca del desarrollo humano de Guatemala, a escala nacional y territorial, en un momento en el que se precisan innovaciones y acciones de carácter urgente y sostenidas en el tiempo,  para ampliar las capacidades y libertades de todos los guatemaltecos y guatemaltecas sin distinción y encarar decididamente el reto de la equidad social y la preservación de los ecosistemas que nos acogen, en sintonía con el paradigma de desarrollo humano.

“No hay un solo escenario para la mejora del desarrollo humano en Guatemala, ni una única estrategia, se precisa de instrumentos que se adapten a la diversidad de escenarios territoriales. En ese sentido, este Informe busca contribuir a una discusión informada desde todos los sectores en la búsqueda de soluciones innovadoras y de cara a los nuevos tiempos, marcados en gran medida por el cambio climático y los desafíos tecnológicos”, enfatizó Ana María Díaz, Representante Residente del PNUD en Guatemala.

A continuación, encontrará algunos mensajes relevantes sobre este informe:

Guatemala es un país cuyo índice de desarrollo humano aumentó significativamente entre 1990 y 2015 pero que creció más lentamente entre 2015 y 2019. En su última medición, en el año 2019, alcanzó el 0.663, situando a Guatemala en el grupo de países con desarrollo humano medio.

Sin embargo, persisten numerosas desigualdades según índices calculados por PNUD para todos los países; por ejemplo, en 2019, Guatemala es el país de América Latina con mayor pérdida por desigualdad en el IDH. A su vez, existen desigualdades de género en desarrollo humano y en empoderamiento por encima de los promedios regionales y mundiales. En la última medición de 2019, Guatemala es el país de la región latinoamericana con mayor desigualdad de género (0.479). Las diferencias de bienestar y capacidades que desfavorecen a las mujeres con relación a los hombres son particularmente elevadas en cuanto a la desigualdad de ingresos como participación laboral, en el número de nacimientos entre adolescentes y en la reducida presencia de las mujeres en los órganos de representación política.

Aunque no se cuenta con datos definitivos para 2020 por la dificultad para recolectar estadísticas durante la pandemia, se estimó que, por primera vez desde su primera publicación en 1990, el IDH iba a decrecer a escala global en 2020. Esto se debería al aumento de la mortalidad por la propagación del virus por COVID-19, la suspensión de servicios de educación y la contracción de las economías a escala global en 2020, derivada de las restricciones a la movilidad que fueron impuestas para prevenir contagios. Una estimación preliminar indica que el IDH de todos los países tendría una contracción, en el caso de Guatemala está podría ser de, al menos, un 1% en el 2020.

Para este informe, se construyeron Índices de Desarrollo Humano Municipal (IDH-M), a partir de datos censales para el 2002 y 2018, para los 340 municipios. Durante ese periodo, todos los municipios mejoraron. Sin embargo, existen niveles de desarrollo humano muy diferentes al interior del territorio nacional. Un total de 50 municipios tienen un IDH-M que se puede calificar como “alto”, mientras que 232 podrían ser clasificados como de nivel “medio” y 58 como “bajo”.

Teniendo en cuenta los indicadores del IDH-M, los municipios con mayor desarrollo humano se ubican en la región central del país en torno a la zona metropolitana, que tiene como centro al municipio de Guatemala; en algunas de sus principales ciudades intermedias, como Quetzaltenango o Puerto Barrios, y en varios municipios que están situados cerca de la costa y/o alrededor de las principales carreteras que van del este al oeste y desde la capital a los puertos en el Atlántico y en el Pacífico. Es decir, las zonas más urbanizadas y cercanas a infraestructuras de comunicación que facilitan la comunicación del país con mercados externos o que desembocan en puertos o fronteras son las de mayor desarrollo humano

También se calculó un índice de privaciones multidimensionales (IP-M) para los 340 municipios, a partir de datos censales de 2018. Este índice complementa el IDH-M, y muestra la persistencia de grandes desigualdades. Así, al analizar cada una de las dimensiones del IP-M se identifica que, en 2018, el 76 % de los hogares enfrentaría carencias en acceso a tecnología, el 71 % en educación, el 50% en servicios básicos, el 47% en empleo, y el 42 % en calidad de vivienda. El IP-M presenta diferencias grandes entre las diversas poblaciones: su valor en las zonas rurales y entre las poblaciones mayas es casi el doble que el existente en las urbes y entre las poblaciones ladinas.

Guatemala es uno de los cuatro países de América Latina con mayor proporción de población indígena (el censo de 2018 indica que el 43.6 % de la población se identifica como perteneciente a un pueblo indígena). Hay una brecha bastante elevada en el IDH entre poblaciones indígenas y no indígenas (20 %) en las tres dimensiones de ese índice, siendo en educación donde existe la mayor desigualdad. Asimismo, más del 80 % de los hogares con población maya y xinka tenían privaciones multidimensionales significativas en 2018, situación que contrasta con el 63.2 % prevaleciente a nivel nacional y el 22 % en el municipio de Guatemala. 

Es en este contexto de desigualdades estructurales que el país afronta por la pandemia por COVID-19 desde el 2020. A pesar del comportamiento macroeconómico favorable y de los numerosos esfuerzos desplegados en materia de protección social, sanidad, educación, empleo y alimentación entre otros, superar el impacto de esta crisis requerirá esfuerzos de largo plazo en cuanto al acceso a tecnología, calidad de la educación, empleo digno, economía del bienestar y violencia contra las mujeres, entre otros.   

Uno de los fenómenos que modifica de manera significativa los territorios guatemaltecos y las condiciones para su desarrollo humano es la urbanización, destacando la expansión del segmento denominado “ciudades intermedias” (aglomeraciones entre 50 000 y 250 000 habitantes por fuera de la región metropolitana central). Esa categoría estaba compuesta en 2002 por 4 localidades que resguardaban al 3 % de la población; en 2018, estas ya eran 19 y albergaban al 14 % de guatemaltecos. El IDH-M de los municipios con ciudades intermedias es superior en 2018 al de ciudades menos pobladas o zonas rurales. Sin embargo, muchas presentan índices de privaciones elevados. Las transformaciones urbanas se están desenvolviendo con un trasfondo de desigualdad y pobreza que se debe considerar y que no se está resolviendo al ritmo necesario. El crecimiento urbano está también provocando nuevos tipos de desafíos ambientales y en la gestión de recursos hídricos, deforestación, abandono de espacios verdes, mal manejo de los desechos, nuevas brechas en el acceso a servicios de educación y salud, y desafíos de seguridad ciudadana.

La intensidad de la migración externa en los hogares registrada en 2018 está negativamente asociada al componente de ingresos del IDH-M de 2002: es decir, a menor ingreso promedio municipal hace 20 años, mayor porcentaje de hogares con migrantes en el exterior, ratificando la importancia de la dimensión económica en esos movimientos de población. Las remesas no están impactando las condiciones estructurales de desarrollo humano: resuelven problemas coyunturales y de sobrevivencia. Pero inciden en ciertas prácticas de consumo, urbanización y diferenciación social al interior de las comunidades. Es necesario analizar y comprender este fenómeno en su dimensión integral y humana.

El acceso a la tierra, al agua, al bosque y a otros valiosos activos naturales son factores clave que impactan en el desarrollo humano, la pobreza y la desigualdad. El deterioro ambiental y conflictividad de varias regiones está relacionada con la no resolución de problemas y de inequidades de larga data. Los cuales además están siendo afectados y reforzados por fenómenos contemporáneos como el cambio climático, la aceleración de las migraciones internas a esos territorios, la expansión de actividades extractivas y agroindustriales no siempre sostenibles, entre otros.   

A partir de este análisis, se perfilan algunas recomendaciones para contribuir a enfrentar estos desafíos:

Acelerar el desarrollo humano desde políticas públicas diferenciadas, con un enfoque territorial:  El panorama del desarrollo humano territorial descrito en el informe sugiere la necesidad de un compromiso social de los actores del desarrollo con una renovada agenda de políticas públicas con una visión de largo plazo para acelerar el desarrollo humano, que permita consolidar una nueva y mejor normalidad después de la crisis.  Sera necesario contar con más y mejores datos y evidencias para diseñar y ejecutar eficazmente estas políticas, y que las mimas sean elaboradas con una amplia participación de los distintos actores de desarrollo. 

Acelerar y renovar las políticas públicas con enfoque de desarrollo humano. De manera general, las políticas para acelerar el desarrollo humano se focalizan en el fortalecimiento de las políticas sociales, por ejemplo:

Fortalecer el sistema de protección social integral (contributivo y no contributivo), optimizando el uso de los recursos y considerando las necesidades diferentes de las personas, particularmente de aquellas en condición de vulnerabilidad, atendiendo las distintas etapas de la vida, y con un enfoque holístico multidimensional. Asimismo, se recomienda compensar las pérdidas desiguales de aprendizaje, continuar los esfuerzos de la lucha contra la desnutrición, en especial en niños menores de cinco años, mujeres y poblaciones indígenas, así como estrategias de inclusión digital. Los diversos programas e iniciativas impulsados durante la pandemia pueden brindar aprendizajes importantes para este fin.

Afrontar las desigualdades de género e impulsar políticas integrales y sensibles al género que contribuyan a una universalidad de las prestaciones y acciones de protección social, acceso a los servicios básicos, protección del empleo y mantenimiento de la actividad productiva (políticas fiscales, monetarias, empleo activo, de cuidados, protección social y acceso a servicios de atención a la violencia contra las mujeres) .   

Fortalecer el enfoque territorial del desarrollo humano, con énfasis en las instituciones de planificación e implementación de políticas en el territorio, optimizando el funcionamiento de sistemas como el Sistema de Consejos de Desarrollo (SISCODE), y fortaleciendo a los actores que participan en ellos, articulando entre los distintos niveles de coordinación e iniciativas territoriales innovadoras que consigan avances y resultados relevantes en materia de desarrollo humano. Asimismo, se recomienda ampliar la participación ciudadana y las articulaciones sociales y fomentar la construcción de nuevas alianzas territoriales para el desarrollo humano.  

Priorizar una agenda urgente que tome en cuenta la urbanización, movilidad humana, medio ambiente y recursos naturales. En el informe se resaltan varios fenómenos que están transformando perdurablemente las condiciones y oportunidades para el desarrollo humano en los territorios, que requieren líneas de acción específicas, como el acompañamiento de la urbanización y la consolidación de ciudades intermedias, así como la concertación de orientaciones estratégicas que renueven la manera como se está percibiendo y tratando el fenómeno de la migración internacional. Puntualmente se destacan dos recomendaciones:

Para que los impactos en el desarrollo humano de la urbanización y el crecimiento de las ciudades intermedia sea positivo, se precisa responder a las necesidades particulares de las localidades en términos de servicios, mejora de infraestructuras, regulación del uso de la tierra, seguridad ciudadana y prevención contra las violencias, preservación de los ecosistemas, entre otros.  

Se precisa profundizar la concertación de orientaciones estratégicas que renueven la manera como se está percibiendo y tratando el fenómeno de la migración, asignándole la importancia crucial que tiene para el desarrollo humano del país. Se necesita una política nacional integral basada en el respeto de los derechos humanos y la dignidad de los migrantes, entendiendo que Guatemala es un país de origen, pero igualmente de tránsito de migraciones.